Aspectos controvertidos da carga tributária brasileira

A avaliação da carga tributária de um país é obtida pela comparação entre o total dos tributos arrecadados pelas diversas esferas de governo e o Produto Interno Bruto – PIB (01). De certa forma, o montante das receitas tributárias deve estar adequado às necessidades de recursos suficientes para o financiamento das despesas e serviços públicos especificados nos orçamentos dos entes públicos, observada a capacidade de contribuição da população.

É uma estranha constatação a de que, em geral, discuta-se o nível da carga tributária desconectada da ideia de Estado que se pretende edificar. Se o seu financiamento se dá, especialmente, pelos tributos pagos pelos cidadãos, ambos devem ser levados em consideração, pois cabe à sociedade debater em primeiro plano o conjunto de políticas públicas que espera ver concretizado pelos poderes estatais, para somente após dimensionar o montante a ser arrecadado para atingir os fins pretendidos.

Nos últimos séculos, a carga tributária dos países vem caminhando em sintonia com os diversos modelos de Estado implementados em cada época. Especialmente a partir do século XVII, ocorre um processo cíclico de aumento e redução dos poderes estatais em cada uma de suas fases que, de certa forma, fez-se acompanhar por uma maior ou menor incidência tributária sobre os indivíduos. O Estado Absolutista detinha todo o poder centrado numa realeza que tributava com rigor, especialmente as classes mais pobres, para financiar a pesada estrutura pública. Com o advento do Estado Liberal, a redução das atribuições estatais permitiu uma diminuição dos tributos, deixando à economia o papel de produzir a melhoria das condições de vida da população. Seguindo outra linha, o Estado de Bem-Estar estava comprometido com a ampliação dos direitos sociais que somente se concretizaram pela ampliação da tributação. Por fim, o Estado Neoliberal caminha para a minimização das funções públicas e, em consequência, para uma redução da carga tributária.

No Brasil, entre os anos 50 e 60, a carga tributária era inferior a 20%, porém, como resultado da reforma tributária de 1967/69, passou para um patamar de 25% nas décadas de 70 e 80 (02). A partir de 1994, inicia um processo contínuo de crescimento, chegando aos dias atuais a um índice superior a 35% do PIB (03). Ainda que não seja a mais elevada do mundo (04), é considerada, para os padrões brasileiros, como além da capacidade possível que os contribuintes podem suportar. Com isso, consolidou-se a opinião corrente de que uma das principais causas que levam à fraude tributária por parte dos contribuintes é por certo a aplicação de uma carga tributária em dissonância com a ideia de justiça, por exigir tributos em quantidade cada vez maior ao limite suportável pelas pessoas que são instadas a pagar. Mas esta afirmação, tantas vezes reproduzida, exige que se avalie a sua veracidade com o rigor científico necessário ou, no mínimo, que se entendam quais os fundamentos para que ela seja concebida como uma realidade incontroversa. Isto porque, ao afirmar-se que a tributação é excessivamente elevada para os padrões de renda brasileiros, é inevitável que se perquira qual é a taxação desejável que a sociedade em geral pode arcar para o financiamento do Estado.

Uma maneira apropriada para a abordagem do problema é identificar qual o nível de tributação de máxima eficiência, no sentido de que, a partir de determinado limite, uma elevação percentual não importará mais em incremento de arrecadação, mas em efeito inverso.

A função aplicável ao problema deve ser composta por duas variáveis: a taxa tributária e a receita tributária que, ao serem conjugadas, formam uma curva. Desta forma, partindo-se de uma taxa tributária igual a zero, em que a arrecadação também o será, a curva inicia em ascendente, concomitantemente à elevação da taxa tributária, o que significa que quanto mais elevado o seu percentual, maior será a arrecadação de tributos. Contudo, haverá um ponto em que a taxa será suficientemente elevada e a arrecadação atingirá sua maior eficiência. A partir de então, o aumento dessa taxa acaba por reduzir a receita tributária, pois produz evasão ou desestímulo às atividades formais, a ponto de superar o aumento da tributação, gerando uma perda de receita. A curva que relaciona os percentuais de incidência com as receitas tributárias é conhecida como Curva de Laffer (05).

A explicação para esse fenômeno que se convencionou chamar efeito de Laffer está no fato de que, sob a ótica da oferta de bens, como parte da tributação é transferida para o custo dos produtos, a partir de um determinado preço, a demanda reduz, e, por conseguinte, a arrecadação será menor.

Do exposto, dessume-se que, para os contribuintes, quando a carga tributária é excessivamente elevada, os preços finais também serão afetados, podendo causar redução nas vendas e nos lucros. A crença é de que este fato induza muitos a descumprirem as normas tributárias, mediante a ocultação de parte dos tributos devidos, como forma de tornar os preços competitivos e manter a lucratividade. Porém, ainda que uma tributação além do suportável pelo mercado de um país produza uma redução da atividade econômica, evidencia-se outro fenômeno que segue conjugado a ela e com efeitos mais nefastos: a concorrência desleal.

É que quando algumas empresas de um determinado segmento deixam de pagar tributos, podem vender seus produtos por preços inferiores àquelas que arcam com esse ônus. Isto significa que ao serem confrontados os preços dos contribuintes que se eximem do seu pagamento com os daqueles que cumprem integralmente com esta obrigação legal, duas vantagens são proporcionadas aos primeiros, apesar do risco da sanção do Estado, por meio de penalidades. Por um lado, terão a vantagem de ofertar idênticos produtos ou serviços por menor preço, favorecendo a competitividade. Por outro, a possibilidade de uma lucratividade maior, porque parte do imposto não pago será agregado ao lucro final. Neste caso, instaura-se um mecanismo de sonegação que se reproduz em série e, quando não combatido com meios eficazes, é doença que se alastra como epidemia descontrolada.

Desta constatação dimana que, diferentemente do que aparenta, o aumento dos níveis de sonegação é causado principalmente pela concorrência desleal e não propriamente pela alta tributação. É que, como explica Sainz de Bujanda, muitas vezes os tributos passam a ser considerados como simples custos de produção das empresas, onde o melhor empresário será aquele que pode liberar-se da carga tributária ou reduzi-la ao menor valor possível. Isto ocorre quando o “espírito de solidariedade”, fundamento de toda a ordenação política, é substituído pelo “espírito de negociação”, transformando o tributo em simples objeto de comercialização. Neste caso, perdem sentido os valores políticos, éticos e de justiça, dando lugar ao jogo da oferta e da demanda (06). Em ambientes assim deturpados, pouco adianta criarem-se penas pecuniárias elevadas para garantir o cumprimento das leis tributárias, porque para os fraudadores o lucro compensa o risco da sanção. O estranho é que o Estado age às avessas, e quanto mais eleva o valor dos tributos, mais incentiva a fraude, o que faz aprofundar as injustiças para com os contribuintes cumpridores das obrigações tributárias.

A análise desse fenômeno converge para a necessidade de reavaliar-se também a ideia frequentemente disseminada de que quando um imposto incide sobre produtores ou comerciantes o seu custo é integralmente repassado aos consumidores, os quais seriam os que efetivamente suportariam toda a carga tributária. Esta é uma afirmação que deve ser sopesada, tomando-se por critério investigativo a elasticidade dos preços demandados e ofertados pelo mercado, visando encontrar um ponto de equilíbrio entre o quanto os consumidores propõem-se a pagar e por quanto os ofertantes aceitam vender.

Nesta linha, se o mercado de determinados produtos ou serviços é muito suscetível à variação de preços, o impacto de um imposto não poderá ser totalmente repassado aos consumidores, porque redundaria em queda nas quantidades vendidas em maior proporção ao aumento dos preços, e, por conseguinte, em redução no faturamento. Neste caso, os contribuintes elevarão os preços até o ponto máximo de equilíbrio, em que a redução da demanda seja amenizada, e arcarão com uma parte do imposto. Por outro lado, caso a afetação decorrente da variação de preços seja pequena ou nula, os fornecedores de bens ou serviços poderão repassar integralmente o custo dos impostos aos consumidores (07). Deste modo, o quanto de impostos que será repassado aos consumidores irá depender das características da demanda e da oferta, no que se refere à elasticidade dos preços de cada segmento do mercado. Apesar desta distinção, certo é que para os contribuintes idôneos a sonegação é um forte impeditivo para a concorrência e crescimento em bases justas.

Porém, está lógica econômica, como se disse, somente é aplicável ao mercado, porquanto, quando se tratar de tributos incidentes diretamente sobre pessoas e suas riquezas, a tributação opera-se por meio da retirada de parte da renda disponível para consumo ou poupança, o que por evidente, diminui a capacidade de compra dos consumidores.

Com efeito, existem basicamente dois grandes segmentos submetidos à incidência tributária no país: o mercado, sujeito especialmente a tributos sobre a produção e o consumo, e a classe assalariada e as pessoas físicas que respondem com tributos calculados sobre a folha de pagamento, o patrimônio e a renda. Para o mercado, se a alta tributação figura como fator de desestímulo da economia, a concorrência desleal causada pela sonegação é ainda mais nefasta. Para o segundo grupo, mais perverso que a alta tributação é a sensação de que há desvio ou má aplicação dos tributos pagos.

Assim, no que diz respeito a qual nível de carga tributária seria compatível ao Estado brasileiro, observa-se que, segundo o conceito de Laffer, ainda que não esteja ocorrendo uma redução na arrecadação total, há um claro sintoma de estagnação da economia, que pode ser comprovado pelos baixos índices de crescimento dos últimos anos, inferiores à média de grande parte dos países em condições similares ao Brasil. Como decorrência, as classes trabalhadoras também sofrem em certa medida os seus efeitos, pela redução da quantidade de empregos disponíveis. Não obstante a contribuição de outros fatores para o reduzido crescimento, a elevada carga tributária figura entre os seus maiores entraves.

Acrescenta-se ainda o fato de que o percentual da carga tributária total de um país deve levar em conta também a renda per capita (08) da população. É que quando a renda das pessoas é maior, mesmo que o percentual dos tributos seja elevado, a retirada não compromete a manutenção de uma parte necessária para custear uma vida com dignidade. Por outro lado, em países com baixa renda, uma incidência maior de tributos poderá retirar, inclusive, uma parcela vital que compõe o que se conhece por mínimo existencial.

Do ponto de vista macroeconômico, quanto maior a riqueza produzida por um país, maior será a arrecadação, ainda que mantido mesmo nível de tributação. Disto resulta que em países com PIB elevado é possível atingir índices maiores de arrecadação com uma carga menor, enquanto que em países como o Brasil, o processo inverte-se e mesmo com uma maior carga, a arrecadação será comparativamente menor.

Se por um lado, evidencia-se a necessidade impreterível de redução da carga tributária a níveis considerados aceitáveis para a realidade brasileira, por outro, há uma pressão constante por maiores aplicações em políticas sociais direcionadas, principalmente às classes mais pobres, em decorrência da profunda desigualdade que caracteriza a sociedade. Diante desse quadro, enquanto o cidadão anseia por mais serviços públicos e de melhor qualidade, o Estado não consegue atender as inúmeras demandas, especialmente se reduzidas as suas receitas.

Esse aparente paradoxo pode ser resolvido pela ampliação da base de potenciais contribuintes, através da criação de mecanismos que induzam à inclusão cada vez maior daqueles que deixam de contribuir total ou parcialmente com tributos. Não se trata apenas de combater a sonegação, mas também de uma reavaliação metódica dos inúmeros benefícios fiscais que importam em renúncia de receitas e que, em regra, são criados sem uma análise mais aprofundada dos efeitos decorrentes destas concessões.

Conclui-se que é possível reduzir a carga tributária sem causar prejuízos às demandas sociais, mediante a correção das injustiças produzidas pelo sistema tributário, seja por meio de uma maior atuação fiscal, visando reduzir a evasão fiscal, seja pela concessão mais criteriosa de benefícios fiscais, tendo sempre por justificação o interesse público. A concretização destas duas medidas proporcionaria uma arrecadação igual ou superior à atual com uma incidência menor, em face da repartição justa do ônus tributário entre todos que figuram com capacidade para contribuir.

Referências das fontes citadas

Carga tributária alta gera demanda por elisão fiscal, afirmam especialistas. Folha de São Paulo, São Paulo, 04 out. 2006. Dinheiro.

Revisão faz carga tributária de 2006 ficar menor. Folha de São Paulo, São Paulo, 29 mar. 2007. Dinheiro.

TORRES, David et. al. Revelando o Sistema Tributário Brasileiro. São Paulo: Edições SINAFRESP, 2003, p.

VARIAN, Hal R. Microeconomia: Princípios básicos: Uma abordagem moderna. Tradução de Maria José Cyhlar Monteiro. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003, p. 304-305.

BUJANDA, Fernando Sainz de. Teoria de la educacion tributaria. Madri: LAEL, 1967, p. 102-103.

Notas

(01) Principal indicador da atividade econômica, o PIB – Produto Interno Bruto, exprime o valor da produção realizada dentro das fronteiras geográficas de um país, num determinado período.

(02) TORRES, David et. al. Revelando o Sistema Tributário Brasileiro. São Paulo: Edições SINAFRESP, 2003, p. 111.

(03) Em 2006 a arrecadação de tributos nas três esferas de governo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) totalizou R$ 817 bilhões, representando 35,21% do Produto Interno Bruto – PIB. (Revisão faz carga tributária de 2006 ficar menor. Folha de São Paulo, São Paulo, 29 mar. 2007. Dinheiro, p. B-4)

(04) Nos países emergentes, como China e Índia, esse percentual é da ordem de 20%, enquanto que na Argentina, ao redor de 22%. Na Suécia, embora esse percentual seja de aproximadamente 52%, a renda per capita anual é de US$ 30 mil, muito superior à brasileira que é de US$ 2.500. (Carga tributária alta gera demanda por elisão fiscal, afirmam especialistas. Folha de São Paulo, São Paulo, 04 out. 2006. Dinheiro, p. B-4)

(05) VARIAN, Hal R. Microeconomia: Princípios básicos: Uma abordagem moderna. Tradução de Maria José Cyhlar Monteiro. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003, p. 304-305.

(06) BUJANDA, Fernando Sainz de. Teoria de la educacion tributaria. Madri: LAEL, 1967, p. 102-103.

(07) VARIAN, Hal R. Microeconomia: Princípios básicos: Uma abordagem moderna. p. 320-321.

(08) A renda per capita é obtida através da divisão do Produto Interno Bruto – PIB pelo total de habitantes de um país, de um estado ou de uma região. Não é uma boa medida para se avaliar a renda das pessoas, pois não leva em conta as desigualdades individuais de renda.

 

 

Joacir Sevegnani*

- Publicado pela FISCOSoft em 01/08/2013